LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS

1LOS DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS2

I. INTRODUCCIÓN

La discusión acerca de la existencia de los derechos reales administrativos y de las

facultades del concesionario inicia en 1906 con el arrêt del Consejo de Estado de 25 de

mayo de ese año en el que se hablaba claramente “del derecho exclusivo de goce del

concesionario sobre los bienes del dominio público”

.

3 Sin embargo, ya en 1900 el autor

PLANIOL observaba la existencia de un grupo de derechos especiales dados a los

particulares por la “autoridad administrativa” sobre el dominio público bajo la

denominación de concesión y que ofrecían la más grande analogía con los derechos reales.

MARIENHOFF apunta que los primeros indicios de una teoría de los derechos reales

administrativos la encontramos en Otto MAYER quien “no llegó a exponerla como una

noción jurídica específica, y menos aún orgánica”4 siendo HAURIOU y RIGAUD quienes

primero emprendieron dicha tarea.

En Argentina, por su parte, desde los años 80 se han adoptado medidas para permitir

el reconocimiento de derechos reales administrativos sobre bienes de dominio público. “En

un primer momento, una ley de 5 de enero de 1988 relativa al mejoramiento de la

descentralización abrió a las colectividades locales y a sus establecimientos públicos la

posibilidad de concertar arrendamientos enfitéuticos sobre su dominio público. La cesión

de esos arrendamientos y la constitución de hipoteca están subordinados al consentimiento

de la colectividad territorial que mantiene así cierto poder sobre el bien arrendado. Por

último, para el dominio público del Estado, fue todavía otra solución la que se adoptó por

una ley del 25 de julio de 1994 que introdujo en el Código de Dominio Estado

disposiciones sobre las ocupaciones constitutivas de derechos reales que crearon un

derecho real enteramente nuevo y fijaron las condiciones de ejercicio”.

5

No es de extrañar el recelo con que se mira todo concepto nacido en el seno del

derecho privado y que se pretende “trasplantar” al derecho administrativo. (La “esclavitud”

de los conceptos del derecho privado frente a la realidad jurídica administrativa, nos dice

GONZÁLEZ PÉREZ). Ejemplos no faltan en la relación entre el derecho privado y el derecho

administrativo como el claro ejemplo del contrato administrativo. Como afirma GARCÍA DE

ENTERRÍA, al “pretender insertar en el Derecho público la figura par excellence del

Derecho privado, el contrato, figura en la cual parece que habrían de desaparecer

necesariamente las notas que tradicionalmente vienen marcando al Derecho público, la

desigualdad de las partes, la autoridad de la Administración, esencialmente concebida

como una potentior persona, el poder de mando, la prerrogativa”.6Se parte así de la

concepción romana de derecho real como: “el reconocimiento de un poder inmediato sobre

un objeto, que, por ello, queda jurídicamente vinculado al sujeto”

.

7

Así, se encuentran situaciones en que se atribuyen derechos a un sujeto sobre un

objeto siendo la Administración parte, ya sea activa o pasiva, de esa relación jurídica. Es

decir, existen situaciones en que la Administración es titular de un derecho real frente alparticular y situaciones en que el particular es titular de un derecho real frente a la

Administración. Sin embargo, estos son casos de verdaderos derechos reales privados.

Relaciones, por ende, sometidas al derecho privado. En estos casos no nos encontramos

frente a un derecho real administrativo, porque no se despliega el régimen de prerrogativa,

exorbitante del derecho común, característico del derecho administrativo. “Empero, hay

que entender que un derecho real debe clasificarse de administrativo siempre que,

cualquiera que sea la naturaleza jurídica del sujeto o del objeto, presente peculiaridades

respecto a su régimen jurídico que contrasten con el establecido por el Derecho Civil”.

8

Nos encontraremos frente a derechos reales administrativos cuando estamos en una

relación en que se reconozcan a un sujeto derechos reales sobre el dominio público y en

donde, entonces, si estamos en presencia de un régimen exorbitante del derecho común.9

Sin embargo, se ha suscitado la controversia de si ante esta situación podemos hablar de

verdaderos derechos reales.

Críticas a la existencia de los derechos reales administrativos. Dos críticas,

principalmente, se han originado en cuanto a la posible existencia de los derechos reales

administrativos.

i. Incompatibilidad de la figura del Derecho Real frente a la característica esencial del

régimen de dominio público: Inalienabilidad. Se dice que al ser inalienables, los bienes

del dominio público, deben permanecer en manos de la Administración porque su

destino no puede ser contrariado. La excepción de la concesión, dicen los contradictores,

es un caso de derecho de crédito a favor del concesionario similar al arrendamiento.

Respuesta a la crítica: Sobre la inalienabilidad, se afirma que no es una condición

intrínseca del bien demanial sino de su afectación “no se trata de una constatación

física de insusceptibilidad de venta (que, al contrario, puede ser perfectamente posible),

sino de una prohibición legal que trata de proteger perfectamente el bien en sí mismo

cuanto su afectación: esto es, el destino de uso o servicio público al que se encuentra

afectado”.

10 Si bien los bienes de dominio público se encuentran sustraídos de comercio

jurídico privado esto no obsta a que de forma paralela a ese comercio jurídico privado

podamos hablar de un “comercio jurídico público”. El bien de dominio público se

encuentra afectado para la consecución de un fin público pero esto no excluye que sea

incompatible con otros fines de la misma naturaleza. No se pueden constituir derechos

reales privados sobre los bienes de dominio público, pero nada impide la constitución de

unos derechos reales sometidos a un régimen especial y que respeten la afectación del

dominio público.

ii. Que aún cuando se reconozcan estos derechos reales administrativos se quiebra una de

las características esenciales de los derechos reales: “eficacia erga omnes”. Se afirma

que si se reconociere la posibilidad de constituir derechos reales a favor de los

particulares, no estaríamos en presencia de verdaderos derechos reales dado que siendo

una de las características esenciales de los derechos reales su eficacia “erga omnes” está

característica no se encuentra presente en los llamados derechos reales administrativos.

Los derechos reales administrativos, como los del concesionario, no serían ejercitables

frente a la Administración concedente. El concesionario no tiene sobre el dominio

público más que un “derecho de posesión precario y revocable”. Respuesta a la crítica:Si bien se afirma que el derecho del concesionario es precario esto no es motivo para

rechazar el carácter real de ese derecho. El mismo derecho de propiedad no es menos

frágil frente al interés público que cualquier otro derecho real. Inclusive se puede

afirmar que el derecho real administrativo no es precario aún cuando sea de naturaleza

“revocable, temporal o rescatable”. En tanto no se extinga el derecho real éste es

ejercitable frente a la Administración, inclusive se prevé la posibilidad del ejercicio de

acciones posesoria del concesionario frente al concedente. La única diferencia que

sostiene el derecho real administrativo frente al privado es que se encuentra sometido a

un régimen especial de dominio público.11 MARIENHOFF, por su parte, propone la

vinculación de la teoría de los derechos reales administrativos con la teoría de la “quasi

possessio” del derecho romano.

En síntesis. “[…] podemos llegar a la conclusión de que es posible encontrar derechos

reales administrativos, derechos sobre bienes de dominio público, que en ningún caso

suponen la adquisición del mismo, sino simplemente la explotación con fines concretos,

mientras la Administración no lo precise [el bien de dominio público]”

.

12

II. NOCIONES GENERALES

A. Concepto

Los derechos reales administrativos “son los derechos reales cuyo objeto son cosas

de dominio público”.

13 Consta de tres elementos constitutivos:

1. Derecho Subjetivo. Es un poder concreto confiado a una persona también concreta. Se

manifiesta en un doble valor de la titularidad: poder sobre una situación jurídica (facultad

de disposición) y que sean lícitos los actos dentro de la esfera concedida (ámbito de lo

lícito). Se diferencian así de los interesados, aquellas personas que ostentan una ventaja o

beneficio producto de un efecto reflejo de una reglamentación de la realidad.14 A su vez,

podemos hablar de (1) interés colectivo e (2) interés personal.

(1) Un derecho real administrativo se diferencia entonces del “uso común de los bienes de

dominio público”, o “uso común colectivo”, y de “aquellos casos en que establecida una

condición y cumplida por el particular, tiene éste un verdadero derecho a la prestación de

un servicio”15

. El interés colectivo es reconocido por igual a todos, como un bien de la

generalidad, sin individualizarse en ningún sujeto.16 DROMI caracteriza este uso como libre,

gratuito, impersonal e ilimitado.17 Por su parte, SANTAMARÍA PASTOR se refiere a cuatro

principios aplicables al uso común de los bienes: 1) principio de compatibilidad (no se

impida el uso común de los demás), 2) principio de prioridad temporal (primero en tiempo,

primero en derecho), 3) principio de indemnidad (no causar daños al bien demanial), y 4)

principio de ordenación (potestad de la Administración de reglamentar dicho uso).18

(2) Cuando el participe del interés colectivo añade al interés que puede tener en el interés

colectivo otro interés personal o directo adquiere los medios para su actuación. Sin

embargo, ante este “uso común especial” se requiere de un permiso o licencia para la

utilización del bien de dominio público bajo el concepto técnico de autorización (“actoadministrativo que remueve un límite al ejercicio de una actividad por sí misma

comprendida en la esfera jurídica individual”19). El uso común especial “implica un

aprovechamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso común, supone la

concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo,

preferencia en casos de escasez, o la obtención de una rentabilidad singular […]”

.

20

DROMI caracteriza este uso como reglado, oneroso, personal, limitado y sus formas de

obtención es a través de la autorización, la concesión o la prescripción.21 No cabe duda de

que el derecho adquirido con esta autorización a favor del particular no es un derecho real

puesto que el adquirente “no goza de las acciones posesorias que suponen el derecho real;

no conciernen, en principio más que a la policía de la circulación.”22

.

2. Derecho real. Los derechos reales administrativos no solo son derechos subjetivos sino

que son derechos que recaen sobre cosas. Si tan solo existe un derecho subjetivo y no uno

real, o sea poder real sobre la cosa, lo único que se adquiere es un derecho frente a la

Administración pública de realizar una prestación (hacer) o de abstenerse de llevar a cabo

cualquier conducta jurídica que perjudique el derecho a favor del particular (no hacer).

A lo que en este artículo denominamos derechos reales administrativos ha recibido

también la denominación de “uso especial de los bienes de dominio público” o “uso

privativo” para lo cual se requiere un título habilitante.23 “El derecho de uso privativo

posee la naturaleza de un derecho real, que conlleva la atribución de un conjunto de

facultades de goce del bien, como pueda ser la facultad de exclusión de terceros, la

inscripción de su derecho en el Registro de la Propiedad, o su transmisión o gravamen

salvo previsión legal en contrario; facultades, claro es, que se encuentran sometidas a una

intervención administrativa previa”.

24

3. Que se trate de un bien de dominio público. Todos los derechos reales que recaigan

sobre bienes de dominio público son derechos reales administrativos “[p]uesto que la

condición necesaria para que se den es que tengan por objeto una cosa de dominio

público”.25 No hay derechos reales civiles sobre bienes de dominio público. Hay que hacer

la salvedad de que los derechos reales en que participe una Administración y que recaigan

sobre un bien de dominio privado, son derechos reales privados dado que no estamos en

presencia de un régimen exorbitante del derecho común como el que caracteriza a los

derechos reales administrativos. [Ver los artículos 261-263 del Código Civil, Decreto

Ejecutivo N°. 30 del 19 de abril de 1886] Pero hay ciertos casos en que no estamos ante

un derecho real administrativo pero si ante un derecho real a favor de la Administración

que ofrece ciertas especialidades, como cuando la Administración es dueña del predio

dominante en una servidumbre.

B. Naturaleza Jurídica

Participan de una naturaleza jurídica especial porque son derechos reales, pero no

privados, sino administrativos.

1. Son derechos reales. Participan, en principio, de las características propias de los

derechos reales civiles (“recaen sobre una cosa, su titular puede hacer uso de los mediosde protección jurídica propios de los derechos reales, su eficacia se despliega erga

omnes”26).

2. Son derechos administrativos. Estos derechos se encuentran sometidos al régimen

especial propio del dominio público que es una manifestación especial del régimen del

derecho administrativo. Basta decir que el sujeto frente al titular del derecho real

administrativo es un sujeto cualificado investido de prerrogativa, la Administración pública

titular del dominio público (potentior persona). La Administración titular del dominio,

limitado por el derecho sobre cosa ajena, se encuentra en un plano superior al particular

adoptando una posición “exorbitante del derecho común”. Así, por ejemplo, no podría

oponerse a la Administración concedente este derecho real cuando la Administración

unilateralmente y sin intervención judicial revocase validamente la concesión o desafectase

la respectiva dependencia del dominio público, amparada en los principios de presunción

de legitimidad del acto administrativo y su ejecutoriedad.

C. Clasificación

Siguiendo a GONZÁLEZ PÉREZ aún y cuando se reconoce la dificultad de una

clasificación por la cantidad de derechos que se podrían constituir y la falta de uniformidad

de la normativa, se puede intentar una clasificación a partir de un criterio básico de las

facultades que se confiere al sujeto. Se parte entonces de la clasificación doctrinal clásica

del derecho civil de derechos reales de: (1) garantía, (2) goce y (3) adquisición.

1. Derechos reales de garantía. Estos derechos son incompatibles con la naturaleza

misma del régimen de dominio público. El derecho real administrativo debe estar en

armonía con el fin público a que está afectado el bien. Y no hay “fin público compatible

con un derecho cuya finalidad es asegurar el cumplimiento de una obligación y cuyo

ejercicio desembocará en la venta de la cosa”.

27 Así mismo, atentaría contra las

características inherentes al régimen de dominio público como lo son la inalienabilidad y la

de no ser susceptible al gravamen o inembargabilidad. Por ello, en el caso que una ley

admitiere la posibilidad de garantizar las deudas de una institución con garantías reales

podría estarse ante un caso de desafectación tácita del bien demanial. [Ver el artículo 18

de la Ley de fortalecimiento y modernización de las entidades públicas del sector de

telecomunicaciones, Ley N°. 8660 del 8 de agosto de 2008 en donde si se protegen los

bienes de dominio público].

Sin perjuicio de lo anterior, en España se reconoce la posibilidad de financiar las

obras públicas que se edifiquen con hipotecas pero “únicamente para financiar la

realización o la mejora de las obras construidas sobre el bien dado en censo, lo cual da

acceso al enfiteuta a la financiación bancaria”.

28 En caso de darse la ejecución de la

hipoteca el acreedor podrá ofrecer subrogar los derechos del concesionario en el

cumplimiento del contrato. “En estos casos, el concesionario tendría la posibilidad de

gravar las obras construidas (una especie de enfiteusis) solo para financiarlas o realizarles

mejoras. La Administración debe autorizar el gravamen y, en caso de ejecución, tendrá

derecho al pago de la deuda contraída o a la ejecución del gravamen. Sin embargo, este

supuesto es insostenible en nuestro país, primero porque nuestra legislación no incluye la

figura de la enfiteusis, y segundo porque la [Sala Constitucional] ha rechazado laexistencia de derechos reales administrativos para el caso de las concesiones de obra

[como se verá más adelante]”

.

29

“Por su parte, para el caso de bienes del dominio público del Estado, el régimen francés

establece en beneficio del titular de una autorización de ocupación temporal, un “derecho

real sobre las obras, construcciones e instalaciones de carácter inmobiliario que realice

para el ejercicio de la actividad autorizada” (art. L. 34-1 del Code du domaine de l´État),

cualesquiera sea la naturaleza del a última”.

30

2. Derechos reales de goce. La mayoría de derechos reales administrativos son derechos

reales de goce sobre bienes de dominio público. Una primera aclaración es que los derechos

reales administrativos son todos temporales. Por esto, se parte de la clasificación de

derechos reales de goce que consisten en usar, disfrutar o abusar (consumir) los bienes de

dominio público.

a. Derecho de uso. Derecho que implica la utilización de la cosa misma, se otorga a

favor de un tercero el derecho de utilizar la cosa del dominio público, puede ser:

i.Utilización sin ocupación. Catalogada por la doctrina francesa como un derecho de

servidumbre administrativa, aunque es muy discutida esta denominación.

ii. Utilización con ocupación. Uso privativo de una porción del dominio público de

modo que excluye la utilización de otros interesados.

iii.“Cuasi” propiedad. Cuando el derecho real administrativo constituye casi propiedad.

Por ejemplo, la “propiedad” sobre la parcela de un cementerio público. [Ver los

artículos 59 y 60 del Reglamento General de Cementerios, Decreto N°. 32833-S y

327 de la Ley General de Salud, N°. 5395]

BANDEIRA DE MELLO afirma que en el caso de Brasil el Decreto-ley 271, del 28 de

febrero de 1967, estableció la concesión de derecho real de uso, que es un “contrato a

través del cual la administración transfiere, como derecho real resoluble, el uso

remunerado o gratuito de terreno público o del espacio aéreo que lo cubre, para que

sea utilizado con fines específicos por tiempo cierto o por plazo indeterminado”.

31 De

acuerdo con el autor este derecho constituye un verdadero derecho real emparentado con

el antiguo “derecho de superficie”.

Otra categorización posible es la propuesta por SAYAGUES LASO:“Tomando en

cuenta la forma de utilización de los bienes dominicales, pueden distinguirse las

siguientes utilizaciones: a) las de mero uso del bien […]; b) las de mero uso del bien

pero que exigen la organización de una empresa […]; c) los usos que implican una

construcción en el bien dominical, sin organización de empresa […]; d) los usos que

exigen a la vez la realización de construcciones en los bienes dominicales y la

organización de una empresa […]”32

.

b. Derecho de disfrute. Facultad de obtener todo lo que producen los bienes. “la

facultad de obtener los frutos y productos de un bien de dominio público puede

reconocerse a persona distinta del titular del dominio, creando, al desmembrar esta

facultad dominical, un derecho real administrativo a su favor”.33 Por ejemplo, elderecho de obtener los réditos de la explotación o a la fijación de tarifas por el

aprovechamiento de la obra en una concesión. “Ahora bien, en muchos casos, los

productos se obtienen de la explotación del servicio público y no de la obra en sí.”.34 Es

por ello que “la figura del derecho real sobre el dominio público aparece como

inherente a la concesión del servicio; los productos se obtienen de la explotación del

servicio; sobre el dominio público se tiene únicamente un derecho de uso […]”.35 Sin

embargo, esto no ocurre así en Costa Rica como se verá más adelante.

c. Derecho de abuso o consumo de la cosa. Se entiende sobre aquellas cosas

susceptibles de ser consumidas. Por ejemplo el agua para consumo ya sea para

abastecimiento de poblaciones, riego, etc.

3. Derechos de adquisición.36 Es discutible la existencia de este derecho y sus figuras

típicas son el tanteo y el retracto. Cuando se trata de bienes de dominio público, parece

imposible la existencia del derecho real de adquisición a favor de terceros derivado del

principio de inalienabilidad del dominio público. Sin embargo, si podemos encontrar

figuras afines dentro del derecho administrativo. No se trata entonces de adquirir la

propiedad de un bien de dominio público sino:

a. Adquirir un derecho real que permita la utilización del dominio público como el

derecho de tanteo a obtener una concesión administrativa. [Ver el artículo 44 de la

Ley sobre la zona marítimo terrestre, N°. 6043.

“Las concesiones se otorgarán

atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin

embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades

atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de

ésta; pero en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que lo

haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua”.]

b. Adquirir el derecho sobre un bien a través de su desafectación. Por ejemplo, el derecho

de reversión que se reconoce a favor del expropiado cuando desapareciese la

afectación. No es la facultad de adquirir un bien de dominio público sino la propiedad

de una cosa adquirida por razones de interés público una vez desaparecida la

afectación. [Ver el artículo 16 de la Ley de Expropiaciones, N°. 7495]

III. ELEMENTOS DEL DERECHO REAL ADMINISTRATIVO

A. Sujetos

1. Sujeto activo. “Es la persona, física o jurídica -pública o privada-, a la que se confía la

situación de poder concreto en que el [derecho real administrativo] consiste”

.

37 En

principio se aplican las normas del derecho civil en cuanto a la aptitud titular de derechos.

Sin embargo, algunas normas limitan o excluyen, en ocasiones, la posibilidad de que ciertas

personas sean titulares de derechos reales administrativos. [Ver el artículo 47 inc. a. de la

Ley sobre la zona marítimo terrestre, N°. 6043, para el caso de los extranjeros.]2. Sujeto pasivo. En principio no existe un sujeto pasivo determinado. El sujeto pasivo es

cualquiera porque el derecho real administrativo despliega su eficacia “erga omnes”. En un

inicio se afirmó que existía una ruptura del derecho real en relación con el derecho real

administrativo dado que el derecho real administrativo podía ser ejercitado frente a todos

menos frente a la Administración concedente. El concesionario era entonces un poseedor en

precario con un derecho revocable o resoluble. En un segundo momento la jurisprudencia

del Consejo de Estado francés va a reconocer el derecho del concesionario de ejercitar,

inclusive frente a la Administración su derecho, salvo en la línea de la precariedad. Esta

precariedad significa que “la Administración concedente puede, cuando lo exija el interés

público a que está afectado el dominio, declarar extinguido el derecho sobre el mismo

constituido, aún antes del plazo señalado”

.

38 A todo esto vale decir que en tanto no se

declare extinto el derecho, en los casos en que sea posible, el concesionario puede ejercitar

su derecho inclusive frente a la Administración concedente. Debe existir entonces un acto

administrativo de la Administración concedente, de lo contrario nos encontraríamos ante el

supuesto de una vía de hecho.

B. Objeto

No es otro que una cosa de dominio público. Pero para que pueda constituirse un

derecho real administrativo deben concurrir una serie de requisitos. (1) Que el bien de

dominio público sea compatible con la utilización por los particulares. (2) Que si siendo un

bien de dominio público susceptible de utilización de parte de los particulares, no hayan

sido retenidos por la Administración como en el caso de los puertos, ferrocarriles, en Costa

Rica. [Ver artículo 121 inc. 14 de la Constitución Política] (3) Que el ejercicio del

derecho sea compatible con el bien y no atente contra el destino final otorgado al bien.

C. Contenido

Es el conjunto de facultades reconocidas al titular del derecho real administrativo

sobre el bien en cuestión. Si bien no se puede establecer cuál es el contenido que debe tener

un derecho real administrativo, la legislación ha establecido la necesidad de incluir una o

varias cláusulas “relativas a la necesidad de especificar el objeto y límite de la concesión y

las facultades del concesionario […]”39 por lo que deberá de tenerse presente en cada caso

los términos de la concesión y la categoría de derechos de que se trate. [Ver artículos 21 y

24 de la Ley de Aguas, N°. 276]

Entre los aspectos generales que debe contener se han considerado:

i. El bien objeto de la dependencia demanial.

ii. Plazo por el que el aprovechamiento se concede.

iii. Condiciones modales tales como la frecuencia del aprovechamiento (o como la

ejecución de determinadas obras).

iv. Normas legales aplicables.

v. El canon a reconocerse a la Administración por la explotación del bien.

vi. En países como España es común la inclusión de la cláusula “sin perjuicio de

terceros”, al menos para el caso de la concesión.40IV. CICLO DE VIDA DEL DERECHO REAL ADMINISTRATIVO

A. Nacimiento

Como el derecho real administrativo recae sobre un bien de dominio público, y este

se encuentra sustraído del comercio jurídico privado, cualquier modo de nacimiento propio

del derecho privado es incompatible con el derecho real administrativo.41

1. La Ley. Caso en que la ley crea directamente el derecho real administrativo sin

necesidad de acto administrativo posterior. Basta con que se den los supuestos de hecho

contemplados en la norma sin necesidad de ulterior declaración de voluntad. Este es el caso

del Código del Dominio del Estado de Argentina de 1994 según el cual: “el titular de una

autorización de ocupación temporaria del dominio público del Estado dispone, salvo

disposición en contrario, por su título de ocupación, de un derecho real”.

42

2. La Concesión. Pertenece a uno de los actos discrecionales de la Administración en que

transfiere un poder jurídico originario sobre un bien de dominio público a favor de un

particular. “El contenido de la concesión es un ius re aliena, auténtico derecho real

exigible erga omnes, con contenido económico inscribible en el Registro de la Propiedad.

Se otorga el derecho al aprovechamiento; jamás el de propiedad de los bienes demaniales

que se aprovechan”

.

43 Compete a la Administración titular del bien de dominio público de

que se trate otorgar la concesión “cuyo fundamento jurídico está obviamente en la

disponibilidad jurídica que la Administración tiene sobre el dominio público de que es

titular”.

44

“La concesión demanial es un acto administrativo de carácter negocial, negocio

jurídico fijo, con efectos singulares: permitir el uso privativo -y excluyente- de

determinados bienes de dominio público. En principio, no cabe alteración ni del destino

para el que se otorga el aprovechamiento del bien, ni de las condiciones que al efecto se

establecen. Regida por el principio ne varietur, toda concesión supone una auténtica

autolimitación para la Administración concedente”.

45

“Como la situación del concesionario es la propia de los titulares de un derecho

real, puede defender su derecho frente a terceros por los modos y acciones propias del

Derecho civil, mientras que los conflictos entre la Administración y el concesionario

tendrán, por el contrario, carácter administrativo y se sustanciarán ante la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa”.46

Sin embargo, la doctrina no es unánime, GABINO FRAGA no acepta dicha concepción

y por el contrario afirma que: “aunque los derechos del concesionario pueden oponerse a

cualquier persona, tal cosa no significa que ellos tengan el carácter de derecho reales,

puesto que la doctrina del derecho civil ha admitido en una forma inequívoca que “los

derechos reales no son las únicas relaciones obligatorias que engloban como sujetos

pasivos a todos los hombres, excepto al que desempeña el papel activo”, y que además de

los derechos reales, son absolutos los derechos de familia, los derechos políticos, los

derechos públicos inherentes a las personas […]”47Así, se debate si la naturaleza de la concesión es la de un acto, un contrato o

cualquiera de los dos,48 la doctrina y jurisprudencia francesa, por ejemplo, califican las

concesiones como contratos administrativos, esto con la finalidad de proteger al

concesionario permitiéndole una indemnización en caso de pérdida del derecho.49 Nos

mantenemos al margen de la discusión rescatando, eso sí, que la concesión puede generar

derechos al concesionario que la Administración debe respetar y garantizar.

Pero, ¿qué sucede cuando se encuentra de por medio un servicio público? Nos

encontramos entonces ante dos posibilidades:

a. Cuando no se otorga en función de un servicio público es la propia entidad titular del

dominio la que, a través del órgano competente en cada caso, otorga la concesión.

b. Cuando la relación jurídica real se crea en función de un servicio público. El problema a

suscitado a la vez dos soluciones:

i.Situación en la cual la relación jurídica real se sitúa en un plano superior y aplicándose

la misma solución arriba apuntada.

ii.Y una segunda posición que distingue ambas cuestiones: el servicio público y el dominio

público necesario para la explotación de éste servicio. Esta posición ha sido defendida

por el profesor GARCIA DE ENTERRÍA y cuando se parte de esta diferenciación entonces

nos preguntamos: “si la concesión de un servicio público crea, sin más, el derecho real

administrativo para su explotación, o si, por el contrario, cuando la competencia para

conceder el servicio corresponde a entidad distinta del titular del dominio ¿debe ser

ésta la que cree los derechos reales administrativos?”.

50 La solución en la legislación

española es: por un lado se da la concesión del servicio público y por el otro, la

Administración titular del dominio público, concede el derecho a utilizar el bien.

“En esa misma línea contractual, las concesiones que habiliten para una ocupación de

bienes de dominio público que sea necesaria para la ejecución de un contrato

administrativo deberán ser otorgadas por la Administración que sea titular y se

considerarán accesorias de aquél y vinculadas a dicho contrato a efectos de

otorgamiento, duración y vigencia y transmisibilidad”.

51

Un caso similar se puede encontrar en la Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642,

Según la cual primero: “Se otorgará concesión para el uso y la explotación de las

frecuencias del espectro radioeléctrico que se requieran para la operación y

explotación de redes de telecomunicaciones. Dicha concesión habilitará a su titular

para la operación y explotación de la red. Cuando se trate de redes públicas de

telecomunicaciones, la concesión habilitará a su titular para la prestación de todo tipo

de servicio de telecomunicaciones disponibles al público. La concesión se otorgará para

un área de cobertura determinada, regional o nacional, de tal manera que se garantice

la utilización eficiente del espectro radioeléctrico.” (Art. 11) Concesión a ser otorgada

por el MINAET (Art. 12). Y posteriormente se otorga la autorización (Arts. 23-25) o

permiso (Art. 26), la primera otorgada por la SUTEL (Art. 23 in fine) y la segunda por elMINAET (Art. 26). Sin perjuicio de lo anterior, en este caso, claro está, no nos

encontramos ante un servicio público.

Por otro lado, en la relación entre la concesión de obra pública y la “concesión

demanial estricta” la principal diferencia entre uno y otro tipo de concesión es que mientras

en la concesión demanial se benefician los intereses privados del concesionario, la

concesión de obra tiene por finalidad la satisfacción de un interés general.

En el caso de Costa Rica la Sala Constitucional52 ha diferido tajantemente, y por el

contrario ha considerado que: “III. […] En primer término, efectivamente es cierto que el

concesionario de servicio público es titular de derechos, los cuales tienen su origen

directamente en el contrato administrativo, y que consisten esencialmente en el derecho de

prestar el servicio en los términos y condiciones establecidos en el contrato de concesión y

conforme a las normas jurídicas en vigor, así como el derecho de percibir una remuneración

por parte de los usuarios del servicio como contraprestación del mismo, manteniendo el

equilibrio del contrato. En la medida en que la concesión origina un derecho de explotación

del servicio público por el plazo señalado en el contrato, puede decirse que ese derecho se

integra al patrimonio del concesionario, que puede oponerlo frente a terceros. En cuanto a

la propia Administración, ese derecho se resume en la obligación administrativa de no

afectar el equilibrio financiero del contrato, y en la imposibilidad de rescatar la concesión si

no es por los supuestos legalmente establecidos para dicho fin. Queda claro que el derecho

derivado de la concesión no es de naturaleza real administrativa, se trata del otorgamiento

de un derecho de explotación, no de un derecho real. (La concesión de servicio público es

distinta de la concesión de dominio público, de la que efectivamente nace un derecho real

administrativo, y que en todo caso, origina un derecho de goce y no de garantía o de

adquisición, por cuanto el contrato se otorga sobre un bien de naturaleza demanial.) El

concesionario tiene evidentemente el deber, y no sólo el derecho, de prestar el servicio

público, quedando la titularidad de ese servicio en la Administración, a quien corresponde

la organización del servicio público y el control de la prestación que haga el concesionario.

En virtud de la naturaleza del servicio público es que se impide que el concesionario pueda

tener un derecho de disposición sobre la concesión misma, que le permita venderlo,

enajenarlo o embargarlo libremente. La concesión de servicio público crea un derecho en el

concesionario frente al cual la Administración está imposibilitada de tomar ciertos actos que

afecten la situación jurídica producida por el particular, excluyéndose por supuesto los actos

tomados en virtud del poder de organización y control que corresponden por definición a la

autoridad administrativa. De lo anterior se concluye que, en virtud de la naturaleza de la

concesión, el concesionario es titular de un derecho subjetivo, es decir, su derecho es un

derecho personal respecto del concedente, y no de un derecho real”.53

En otras resoluciones la misma Sala Constitucional ha admitido que la concesión es

una forma de constitución de los derechos reales administrativos54 (alquiler de locales en

mercados municipales) y “que es el acto administrativo por medio del cual la autoridad

administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado, dentro de los límites

y condiciones que señala la ley, constituyéndose derechos reales administrativos, de los

que el alquiler de locales en mercados es una expresión, de forma que los titulares de los

derechos reales administrativos sobre los locales comerciales, no están en condiciones de

igualdad con los titulares de contratos de inquilinato.”553. Autorización. Aún y cuando se afirma que la “concesión […] es el título más habitual

para poder ser titular de una aprovechamiento privativo del dominio público”56, algunos

autores hacen mención de la figura de la autorización. Las autorizaciones son emitidas a

petición del solicitante quien debe reunir los requisitos establecidos para cada caso con la

excepción de los supuestos en que se requiera contrato administrativo. Las autorizaciones

son transmisibles, salvo que se hayan otorgado por circunstancias personales del solicitante,

y son gratuitas, no pagan ningún canon. La cláusula de precariedad “que se insertaba en las

autorizaciones y que presuponía que la Administración podría revocarlas sin alegación de

causa y sin indemnización alguna”57 han ido paulatinamente desapareciendo de este tipo de

actos.

El profesor PARADA VÁSQUEZ nos brinda un interesante criterio para deslindar los

supuestos en que se requiera autorización o concesión y es el criterio de ocupación. “[…]

las ocupaciones comportan una utilización privativa anormal impeditiva del uso general,

que requiere una transformación, una obra definitiva y, por ello, deben estar amparadas en

un título más solemne y eficaz: la concesión”.

58

4. Prescripción.59 DROMI sostiene que si bien las cosas del dominio público son

imprescriptibles lo son únicamente en cuanto a su dominio pero no así en cuanto al uso que

se les da. “En suma, la prescripción del uso de los bienes de dominio público es factible en

el orden de los principios, y para que efectivamente se practique es necesario que el Estado

establezca medios y formas a través de una ley especial. […] Cuando las leyes autoricen la

adquisición del uso de los bienes dominiales, ese derecho al uso debe regularse, por

analogía, por las normas correspondientes a la concesión”.

60

Sin perjuicio de lo anterior, el profesor GARRIDO FALLA hace dos aclaraciones de

interés:

“1.a El transcurso del tiempo no determina aquí el nacimiento de un derecho de propiedad

a favor del usucapiente (resultado imposible tratándose de dominio público), sino un

derecho análogo al que surge de la concesión administrativa. 2.a La naturaleza de los

derechos nacidos de la prescripción no es, por tanto, de carácter civil (ni, para conocer de

ella, serían competentes los Tribunales de la jurisdicción ordinaria), sino

administrativa”.

61

B. Comercio Jurídico

Claro está que los bienes del dominio público se encuentran sustraídos del tráfico

jurídico común, lo que “no impide que los derechos reales reconocidos sobre el mismo

puedan ser objeto de los negocios típicos del Derecho civil”.62 Se habla entonces de la

posibilidad de inscribir en el Registro de la Propiedad las concesiones otorgadas sobre

bienes de dominio público.63 [Ver artículos 1, 3, 27, 49 y 67 del Reglamento del Registro

Nacional, N°. 26771-J]

Para que se den estos actos jurídicos privados referentes a los derechos reales

administrativos se debe atender al régimen especial de estos y se exige: (1) dar cuenta delos actos realizados, (2) contar con autorización previa de la Administración o (3) a veces

es expresa la prohibición de toda transmisión.

“El carácter intuito personae de la relación concesional -en el fondo, se trata de un

supuesto de colaboración entre la Administración y los particulares- conduce a la

necesidad de autorización administrativa para la transferencia de la concesión, supuesto

evidente de modulación de negocios inter privados por parte de aquella”.

64

En el mismo sentido, la Sala Constitucional de Costa Rica ha considerado que a los

derechos reales administrativos le son aplicables los principios y normas del derecho

público y no el derecho ordinario como lo son el Código Civil y la Ley General de

Arrendamiento Urbanos y Suburbanos.

C. Extinción65

i) Modos relativos al sujeto:

1. Respecto del titular del derecho real administrativo. Son estos los casos de renuncia

y no ejercicio del derecho. Pero en el caso de derechos reales administrativos constituidos

en función de un servicio público es difícil admitir pura y simplemente la renuncia.

2. Respecto de la Administración. Se trata de la posibilidad de la Administración Pública

concedente o titular del dominio público de extinguir unilateralmente el derecho real

administrativo.

a. Por incumplimiento del concesionario. Es obligación de la Administración concedente

vigilar el correcto cumplimiento de las cláusulas estipuladas pudiendo en caso de

incumplimiento declarar la caducidad de la concesión, sin que esta opere

automáticamente. Se debe hacer una diferenciación entre caducidad material y caducidad

formal. La primera de ellas corresponde a la situación material en que la concesión está

caduca y la segunda a la caducidad declarada, o sea, al ejercicio por parte de la

Administración de una facultad discrecional que de paso de la caducidad material a la

formal por medio de una declaración unilateral de la Administración (acto administrativo).

“La caducidad debe ser expresamente declarada por la Administración. Tiene así

realmente, un efecto ex lege que pende como auténtica conditio iuris de la declaración

expresa de la Administración”.

66

b. Por exigirlo el interés público. Si deviene una circunstancia de interés público nada

impide la extinción del derecho real administrativo por medio de la expropiación forzosa,

extinguiéndose ese derecho aún antes de transcurrido el plazo de la concesión. (1) Cuando

el derecho real administrativo es inherente a un servicio público estamos ante el caso de

rescate de la concesión. (2) Cuando se trate de un derecho real a usar un bien de dominio

público (sin intermediación del servicio público) es una de las consecuencias del carácter

de precariedad típico de estos derechos.67

Sin embargo, parte de la doctrina española entiende la precariedad en cuanto a su

plazo únicamente y si bien en un principio se admitía que no se tenía derecho aindemnización, el Tribunal Supremo ha afianzado la doctrina de la ilegalidad de las

cláusulas de precariedad. “Dejando al margen que la utilización del precario en el derecho

administrativo supone a menudo un simple intento de evasión por parte de la

Administración a otros controles y, en particular, a una consecuencia de tanta relevancia

como es la procedencia o no de la indemnización cuando se ha fijado, como ocurre en el

caso presente, un plazo extenso para la duración de la explotación, la doctrina

jurisprudencial – STS de 23 de abril de 1980– ha venido sosteniendo el criterio de que la

Administración carece de facultades para atribuirse por medio de dichas cláusulas el

poder de revocar o modificar, a libre voluntad y sin compensación indemizatoria, el uso

anormal concedido o autorizado, estando obligada a actuar con sometimiento a la Ley de

acuerdo con el interés público, no pudiendo hacerlo arbitrariamente, por lo que esta idea

básica del interés público constituye un obstáculo insuperable para que puedan crearse

situaciones de precario similares al civil –STS 29 de setiembre de 1980”.68

c. Por expropiación del derecho concedido. Conforme a lo dispuesto en los artículos 1 y 2

de la Ley de Expropiaciones, N°. 7495, el Estado en ejercicio de su poder de imperio, para

cumplir con sus fines, podrá expropiar cualquier forma de propiedad privada o de derechos

o intereses patrimoniales legítimos independientemente de sus titulares, previa

indemnización del precio justo. En razón de lo anterior los derechos reales administrativos

otorgados a los administrados son susceptibles de ser expropiados.

ii) Modos relativos al objeto:

1. Desaparición de la cosa. Si el derecho real recae sobre una cosa, la desaparición de la

misma significará la extinción de dicho derecho. Por ejemplo, la desaparición del caudal de

aguas públicas, es obvio que se extingue el derecho de aprovechamiento sobre el mismo,

sin responsabilidad para la Administración.

2. Desafectación. En estos casos desaparece la condición “pública” del bien dado en

concesión, que según algunos autores equivale a la desaparición. Puede tener lugar con o

sin indemnización. Y en algunos casos la desafectación de ese derecho no significa que el

titular no pueda seguir ejerciendo facultades típicas del derecho real. Lo único que ocurre

es que se extrae el derecho real del régimen exorbitante del derecho común en el que se

encontraba o sea de su carácter “administrativo”.

iii) Modos relativos al título de constitución:

Los derechos reales administrativos también se extinguen por el vencimiento del plazo

fijado por el título de constitución. A este supuesto se le denomina reversión.

1 PUBLICADO EN: “Los derechos reales administrativos”. Revista Ivstitia Año 25 N°. 293-294 mayo-junio,

2011.

2 Con la venia del profesor Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, el presente trabajo es una “puesta al día” de su

monografía: “Los derechos reales administrativos”. Se pretende la ampliación con doctrina y jurisprudencia

de algunos conceptos y líneas jurisprudenciales y la comparación con la perspectiva costarricense cuando

quepa. Este artículo no tiene un ápice de originalidad de parte del autor y es por el contrario una revisión

bibliográfica sobre el tema. La genialidad y originalidad son del profesor GONZÁLEZ PÉREZ y los errores de

comprensión de mí persona.3 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. (1989) Los derechos reales administrativos. Segunda Ed. Editorial Civitas.

Madrid, España. p. 17.

4 MARIENHOFF, Miguel (2007). Tratado de derecho administrativo. Tomo V. Cuarta ed. Lexis Nexis

Abeledo-Perrot. Buenos Aires, Argentina. p. 596.

5 SUBRA DE BIEUSSES, Pierre. “Dominio público y derechos reales”. p. 1169. En: VVAA (1998). Derecho

administrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff. Primera ed. Abeledo-Perrot.

Argentina.

6 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo (1963). “La figura del contrato administrativo”. Revista de Administración

Pública (41). Mayo-agosto. p. 100.

7 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p. 17. Para un mayor desarrollo véase también: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo

(2007). Dos Estudios sobre Usucapión en Derecho Administrativo. Cuarta Ed. Editorial Aranzadi-Thomson-

Civitas. Navarra, España. GARRIDO FALLA, Fernando (2006). Tratado de Derecho Administrativo. Vol. II.

12ed. Editorial Tecnos. Madrid, España. MARIENHOFF. Óp. Cit. pp. 595-612.

8 GARRIDO FALLA. Óp. Cit. p. 480.

9 En el mismo sentido, MARIENHOFF. Óp. Cit. p. 602.

10 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. (2009) Principios de derecho administrativo general. 2ª Ed. Tomo II.

Editorial Iustel. Madrid, España. p. 560.

11 MARIENHOFF. Óp. Cit. pp. 603-612.

12 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p.26.

13 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p. 29.

14 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p.30 siguiendo al profesor Federico DE CASTRO.

15 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p.31.

16 Sobre el uso común de los bienes de dominio público puede verse, entre otros: BANDEIRA DE MELLO, Celso

Antonio (2006). Curso de derecho administrativo. Primera ed. en español. Editorial Porrúa. México. pp. 786-

790. DROMI, José Roberto (2009). Derecho Administrativo. 12.a ed. Ciudad Argentina-Hispania Libros.

Argentina. pp. 857-858. FORSTHOFF, Ernst (1958). Tratado de Derecho Administrativo. Trad. cuarta ed.

Instituto de Estudios Políticos. Madrid, España. pp. 499-510. FRAGA, Moraga (2007). Derecho

administrativo. 47.ª ed. Editorial Porrúa. México. p. 345 y ss. MARIENHOFF. Óp. Cit. pp. 359-386. MARTÍN-

RETORTILLO BAQUER, Sebastián (2007). Instituciones de Derecho Administrativo. Primera ed. Editorial

Civitas. España. pp. 424-427. PARADA Vázquez, José Ramón (2008). Derecho administrativo. Tomo. III. 11.ª

ed. Editorial Marcial Pons. Madrid, España. pp. 61-63. PAREJO ALFONSO, Luciano (2008). Lecciones de

Derecho Administrativo. segunda ed. Editorial Tirant lo Blanch. Valencia, España. p. 819. SAYAGUES LASO,

Enrique (2002). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. sétima ed. Fundación de Cultura Universitaria.

Montevideo, Uruguay. pp. 254-256. VIDAL PERDOMO, Jaime (2008). Derecho Administrativo. 13ed. Editorial

Legis. Bogotá, Colombia. pp. 428-434.

17 DROMI. Óp. Cit. pp. 857-858.

18 SANTAMARÍA PASTOR. Óp. Cit. pp. 568-569.

19 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p.32.

20 VVAA (2005). Diccionario de derecho administrativo. Tomo II. Editorial Iustel. España. pp. 2640-2641.

21 DROMI. Óp. Cit. pp. 858-859. Más adelante volveremos sobre este punto.

22 GONZÁLEZ PÉREZ. Id. p.33.

23 PAREJO ALFONSO. Óp. Cit. p.819.

24 Diccionario de derecho administrativo. Tomo II. p. 2641.

25 GARRIDO FALLA. Óp. Cit. p. 481.

26 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p.36.

27 GONZÁLEZ PÉREZ. Id. p.39.

28 GUIRIDLIAN LAROSA, Javier. (2004) Contratación Pública y Desarrollo de Infraestructuras. (Nuevas

formas de gestión y financiación) 1ed. Editorial Lexis-Nexis. Buenos Aires, Argentina. p. 76.

29 LÓPEZ JIMÉNEZ, Enrique (2010). Mantenimiento del equilibrio económico y financiero de los contratos

administrativos. Tesis de graduación para optar al grado de licenciatura en Derecho. Campus Rodrigo Facio:

Universidad de Costa Rica. p. 326.

30 GUIRIDLIAN LAROSA. p. 77.

31 BANDEIRA DE MELLO. Óp. Cit. p. 791.

32 SAYAGUES LASO. Óp. Cit. pp. 256-257.

33 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p. 41.34 Id. p.42.

35 Ídem.

36 Sobre el derecho de tanteo y retracto a favor de la Administración véase: GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ,

Santiago. (2008) Tratado de Derecho Administrativo. 1ª Ed. Tomo V (Derecho Urbanístico) Vol. II. Editorial

Aranzadi-Thomson-Civitas. Navarra, España. Pp. 1237-1245.

37 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p. 49.

38 Id. p.52.

39 Id. p.55.

40 MARTÍN-RETORTILLO. Óp. Cit. p. 432.

41 GARRIDO FALLA. Óp. Cit. p. 482.

42 SUBRA DE BIEUSSES. Óp. Cit. p. 1170.

43 MARTÍN-RETORTILLO. Óp. Cit. p. 430.

44 GARRIDO FALLA. Óp. Cit. p. 482.

45 MARTÍN-RETORTILLO. Óp. Cit. p. 429.

46 PARADA VÁSQUEZ. Óp. Cit. p. 68- 69.

47 GABINO FRAGA. Óp. Cit. p. 372.

48 DROMI. Óp. Cit. p. 859. SAYAGUES LASO. Óp. Cit. p. 258.

49 PARADA VÁSQUEZ. Óp. Cit. p. 66.

50 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p.61.

51 PARADA VÁSQUEZ. Óp. Cit. p. 66.

52 Voto 5403-95 de las 16:06 hrs. del 3 de octubre de 1995.

53 Esta postura de la SCCSJ contradice la doctrina y jurisprudencia comparada. Vid. GONZÁLEZ-VARAS

IBÁÑEZ, Santiago. (2003) El Contrato Administrativo. 1ª Ed. Editorial Civitas. Madrid, España. Pp. 299-300.

54 Voto 893-93 de las 9:33 hrs. del 20 de febrero de 1993. Y en el mismo sentido véanse los votos de la Sala

Constitucional: 5231-94 de las 15:18 hrs. del 13 de setiembre de 1994, 5789-94 de las 15:24 hrs. del 5 de

octubre de 1994, 3212-96 de las 12:48 hrs. del 28 de junio de 1996, 3597-96 de las 17:21 del 10 de julio de

1996, 4815-96 de las 10:33 hrs. del 13 de setiembre de 1996, 467-97 de las 15:33 hrs. del 22 de enero de

1997, 5475-99 de las 17:00 del 14 de julio de 1999, 1151-00 de las 15:45 hrs. del 2 de febrero de 2000,

2425-00 de las 14:24 hrs. del 17 de marzo de 2000, 7039-00 de las 9:32 hrs. del 11 de agosto de 2000, 1936-

01 del 9 de marzo de 2001, 10188-01 de las 15:00 hrs. del 19 de octubre de 2001, 2330-02 de las 15:17 hrs.

del 6 de marzo de 2002, 4341-05 de las 19:13 hrs. del 20 de abril de 2005, 13716-07 de las 9:00 del 24 de

setiembre de 2007 y 202-09 de las 9:56 hrs. del 13 de enero de 2009.

55 Voto 4613-97 de las 15:45 hrs. del 13 de agosto de 1997.

56 VVAA. Diccionario de Derecho Administrativo. p. 2642.

57 PARADA VÁSQUEZ. Óp. Cit. p. 64.

58 Ídem. pp. 65-66.

59 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA. Dos Estudios sobre Usucapión en Derecho Administrativo. Pp. 85-144.

60 DROMI. Óp. Cit. p. 860.

61 GARRIDO FALLA. Óp. Cit. p. 482. Acerca de la prescripción y la teoría de la “desafectación tácita” véase el

trabajo: “Sobre la imprescriptibilidad del dominio público” en: GARCÍA DE ENTERRÍA. Dos Estudios sobre

Usucapión en Derecho Administrativo. pp. 89-144.

62 GONZÁLEZ PÉREZ. Óp. Cit. p.63.

63 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: «Inscripción registral y facultades de recuperación posesoria por la

Administración» Civitas Revista española de Derecho Administrativo (Madrid), núm. 129/2006, Estudios,

enero 2006-marzo 2006.

64 MARTÍN-RETORTILLO. Óp. Cit. p. 432.

65 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA. Dos Estudios sobre Usucapión en Derecho Administrativo. pp. 23-84.

66 MARTÍN-RETORTILLO. Óp. Cit. p. 433.

67 Aunque es discutible esta afirmación por las mismas razones aquí apuntadas. A pesar de lo indicado líneas

atrás, para algunos autores este es el caso de las autorizaciones. PAREJO ALFONSO. Óp. Cit. p. 821.

68 Cita de la resolución STS de 4 de noviembre de 1997 tomada de: VVAA. Diccionario de Derecho

Administrativo. p. 2642. En el mismo sentido, véase: PARADA VÁSQUEZ. Óp. Cit. pp. 64-65. MARIENHOFF.

Óp. Cit. pp. 600-602.